历经半年调研论证、21场座谈会、七易其稿，9月29日，广东省人民(mín)代表大会常務(wù)委员会《关于加强人民(mín)检察院对诉讼活动的法律监督工作的决定》(以下简称《决定》)由广东省第十一届人大常委会第二十一次会议审议通过。记者看到，《决定》共21条，明确规定了检察机关加强对诉讼活动法律监督的范围和重点，就检察机关开展监督工作的基本方式和机制创新(xīn)提出了明确要求——被监督机关应当配合检察机关的监督，建立对检察机关监督意见的反馈机制。
近日，广东省人大内務(wù)司法委员会主任委员梁灿盛和广东省检察院有(yǒu)关负责人接受了本报记者采访，深入解读了《决定》出台的相关背景和重要内容。
出台《决定》，广东打好坚实基础
2008年以来，北京、福建等13个省级人大常委会相继出台了关于加强检察机关对诉讼活动法律监督的决议或决定(在广东之后，又(yòu)有(yǒu)云南、西藏两省區(qū)作出这方面的决议、决定，编者注)。
此时，广东省司法机关也在积极探索诉讼监督机制的改革创新(xīn)，先后制定了《关于民(mín)事抗诉和再审工作若干问题的意见》和《关于加强刑罚执行监督的工作意见》等规范性文(wén)件，个别地市还探索开展了量刑建议和量刑辩论工作。
梁灿盛认為(wèi)，案件办理(lǐ)量一直位于全國(guó)前列的广东，也迫切需要一部专门加强检察机关法律监督工作的地方性法规。
今年3月，广东省人大内司委针对制定《决定》的一系列调研论证工作正式启动，人大常委会调研组开始对该省检察机关诉讼监督工作情况进行专题调研。
4月下旬，内司委派员参加了省检察院分(fēn)片召开的检察机关诉讼监督工作调研会;6月9日，广东省人大常委会副主任邓维龙率调研组一行到省检察院调研，听取省检察院关于全省检察机关诉讼监督工作情况的汇报;随后，内司委邀请部分(fēn)省人大常委会委员、人大代表、省检察院负责人组成三个小(xiǎo)组分(fēn)别前往6个地市开展专题调研，分(fēn)别听取了市和县(區(qū))两级检察机关的工作汇报，与公、法、司等部门负责人、人大代表、专家學(xué)者、律师等进行了座谈;又(yòu)分(fēn)别召开了由省委政法委、公、检、法、司等省直机关和部分(fēn)省人大常委会委员、省人大代表、立法顾问、法學(xué)专家、律师等人员参加的两次座谈会。
“如此密集的调研，广泛听取各方意见和建议，调研组為(wèi)《决定(草(cǎo)案)》的起草(cǎo)下足了功夫。”梁灿盛说。
博采意见，《决定》凝聚各方共识
法规式的體(tǐ)例结构是广东省《决定》的创新(xīn)之处。据梁灿盛介绍，广东省人大常委会依照地方立法条例，将制定《决定》列入了立法计划，《决定》草(cǎo)案条文(wén)严格按照法规的语言范式表述。“标准的法规式的體(tǐ)例结构使内容规定更加简洁、明确和具體(tǐ)，也使得起草(cǎo)工作更加科(kē)學(xué)，严谨、细致”。
由于此次立法对公、检、法、司的影响较大，调研组特别关注这四个部门的意见。梁灿盛回忆，每次举行会议，调研组都会邀请四部门有(yǒu)关负责人参加，另外调研组还三次正式向四部门发函，征求对《决定(草(cǎo)案)》的书面意见。
其间，各方意见主要集中在如何进一步加强对公安机关立案和侦查活动的监督，加强对法院民(mín)事和行政案件审判活动的监督，以及公、检、法、司各机关之间的协调和配合相互制约，建立和完善执法情况通报、信息共享、联席会议等工作机制上。
“尽管是被监督方，公安、法院、司法等部门对《决定》的起草(cǎo)和出台也是欢迎和支持的。”梁灿盛告诉记者，“三个部门都对草(cǎo)案提出了很(hěn)多(duō)具有(yǒu)重要参考价值的意见。”说到这里，梁灿盛还引用(yòng)了省委常委、政法委书记梁伟发在调研会上的发言:“诉讼监督立法与省委关于提高政法工作公信力建设的目标是一致的，要热情拥护、全力配合。”
在一份省高级法院对《决定》征求意见稿的回函中，记者看到，省高级法院提出，草(cǎo)案没有(yǒu)将刑事执行活动列入法律监督范围，建议将其列入。“法院主动接受监督的态度可(kě)见一斑。”梁灿盛说。
采访中，一位省监狱管理(lǐ)局的工作人员对记者表示:“加强对诉讼活动的法律监督，是确保司法公正的需要。检察机关的监督对我们的工作是促进和支持，也是对我们的保护，防止我们犯错误。”
在征得各方共识后，8月16日，广东省人大常委会第五十六次主任会议建议将《决定(草(cǎo)案)》提请本次常委会会议审议。9月29日下午，省第十一届人大常委会第二十一次会议审议通过《决定》。
记者看到，《决定》要求检察机关加强对诉讼活动法律监督:包括强化对公安机关立而不侦、侦而不结问题的监督;明确检察院可(kě)以对法院调解活动和执行行為(wèi)进行法律监督;强化了检察院运用(yòng)再审检察建议这一监督形式的效力。同时，《决定》也要求检察机关规范监督，加强对检察院直接受理(lǐ)的刑事案件侦查工作的监督，提高对诉讼活动的法律监督能(néng)力和水平，接受被监督机关的制约……
两个月内“立而不侦”，须书面说明理(lǐ)由
条文(wén):
各级人民(mín)检察院应当加强对公安机关刑事立案和侦查活动的法律监督，重点监督下列行為(wèi):(一)不应当立案而立案或者应当立案而不立案的;(二)立案后不进行侦查或者无正当理(lǐ)由久侦不结的……
——《决定》第二条
(各级公安机关)对人民(mín)检察院通知立案的案件，应该依法及时立案侦查，立案后撤案或者在两个月内未采取侦查措施的，应当向人民(mín)检察院书面说明理(lǐ)由。
——《决定》第十二条第(二)款
解读:
记者采访中了解到，现行法律对立案监督的内容和方式的规定较為(wèi)单一，缺乏强制力。对公安机关不执行人民(mín)检察院立案通知和不说明不立案理(lǐ)由的，只能(néng)靠发出纠正违法通知书和通过上级部门协调，其效用(yòng)有(yǒu)限。
“办案实践中，有(yǒu)时公安机关在接到立案通知后会被动立案，但以各种借口致使案件久拖不决，检察机关只能(néng)对公安机关进行催促，提出检察建议。”广东省检察院侦查监督部门一位检察官告诉记者，《决定》第二条的规定為(wèi)加强检察机关对公安机关存在的立而不侦、侦而不结问题的监督力度，為(wèi)检察机关的跟踪监督和实施后续督促、催办程序等措施提供了刚性的法规依据。
“两个月内未采取侦查措施，应当书面说明理(lǐ)由的期限，这种规定在國(guó)内尚属首次。”梁灿盛强调。
强化再审检察建议
条文(wén):
“各级人民(mín)法院对人民(mín)检察院提出的再审检察建议，应当予以审查”。
——《决定》第十三条
解读:
监督方式不充分(fēn)一直是制约检察机关开展监督的瓶颈。法律规定检察机关的诉讼监督方式主要是抗诉和纠正违法意见，实践中检察机关使用(yòng)较多(duō)的检察建议以及再审检察建议等，由于没有(yǒu)明确的法律依据，被监督对象往往不予重视，有(yǒu)的甚至拒绝接受。
据一位参加调研的省人大代表透露，《决定》草(cǎo)案征求意见时，有(yǒu)人提出:民(mín)事诉讼法修改实施后，法院对当事人的再审申请进行了诉权化改革，疏通了当事人申请再审的渠道，扩大了当事人申请再审的途径。如果法院以民(mín)事裁决的方式驳回当事人再审申请，检察院又(yòu)以再审检察建议的形式启动再审审查程序，不仅重复启动了再审审查程序，还会造成司法资源的浪费。
然而，在调研组的调研报告中，内司委认為(wèi)，相比于提起抗诉，检察院以检察建议的方式向同级法院提出监督意见，更加灵活，更有(yǒu)利于让法院主动接受监督，而且也符合中央司法體(tǐ)制改革意见关于“规范对再审检察建议等监督措施的适用(yòng)范围和程序”的要求。
这样，关于“再审检察建议”的规定被保留了下来。
梁灿盛说，“再审检察建议制度”是检察机关多(duō)年来探索开展诉讼活动法律监督工作的有(yǒu)效措施之一，实践中取得较好的效果，《决定》要完善检察机关诉讼监督的方式，就有(yǒu)必要强化运用(yòng)再审检察建议这一监督形式的效力。
监督者更要接受监督
条文(wén):
各级人民(mín)检察院应当采取下列措施，加强对直接受理(lǐ)的刑事案件侦查工作的法律监督……
——《决定》
第六条各级人民(mín)检察院应当加强外部监督制约机制建设，自觉接受人大监督和社会监督，依法接受公安机关、人民(mín)法院、刑罚执行机关的制约……
——《决定》第十六条
解读:
职務(wù)犯罪案件由检察机关直接受理(lǐ)、侦查，谁来监督检察机关，是不少人的疑问。
近年来，广东省检察机关率先在全國(guó)全面推进阳光检務(wù)，先后制定了《关于在公诉工作中全面推进阳光检務(wù)的若干意见》等规定，将检務(wù)依法公开和释法说理(lǐ)落实到诉讼监督的每个环节;同时，还通过在全省推进案件管理(lǐ)中心建设，完善讯问职務(wù)犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度等措施，不断加强对自身办案活动的监督。
此次出台的《决定》，也针对“谁来监督监督者”的问题作出了具體(tǐ)规定。
“检察机关作為(wèi)监督者，要不断增强监督者更要接受监督的观念，加强对自身的监督制约。”广东省检察院检察長(cháng)郑红认為(wèi)，《决定》是对检察机关监督权力的规范。
“《决定》的出台让人大可(kě)以更好地发挥职能(néng)，加强对检察机关开展诉讼监督工作的监督，防止和纠正检察机关不依法、不规范监督。”梁灿盛说，“《决定》第十条还规定检察机关与被监督机关要建立和完善执法情况通报、信息共享等工作机制，把检察机关的法律监督与各有(yǒu)关机关自身的内部监督有(yǒu)机结合起来，真正实现检察机关与各有(yǒu)关机关在监督中配合，在配合中监督。”
明确要求提高监督能(néng)力
条文(wén):
各级人民(mín)检察院应当采取下列措施加强诉讼监督能(néng)力建设……
——《决定》第十五条
解读:
提高诉讼监督能(néng)力和水平，也是《决定》对检察机关提出的又(yòu)一个要求。
梁灿盛在经过深入调研后发现，“部分(fēn)检察人员法律功底不扎实、专业水平不高，不能(néng)及时有(yǒu)效发现诉讼活动中的违法问题，是制约检察机关开展法律监督工作的一个因素。”
检力的不足，是制约检察机关开展法律监督工作的另一个因素。以广东省為(wèi)例，与法院每年审理(lǐ)近80万件的民(mín)事行政案件相比，检察机关民(mín)事行政检察部门的力量明显薄弱，如何充实监督民(mín)事行政案件的检察官队伍力量，仍然是检察机关亟须解决的一个问题。
对于《决定》第十五条的规定，梁灿盛建议，检察机关应该在加强专业化建设，充实诉讼监督职能(néng)部门人才资源，努力培养更多(duō)的诉讼监督专业人才等方面加大力度。
“《决定》的要求是广东检察机关履行监督职责的必备，也是鞭策。”郑红表示，广东省检察机关将按照《决定》的要求，加大专业培训与投入力度，努力提高检察官的法律监督能(néng)力和水平，以使监督能(néng)力和水平与《决定》的要求相符。
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